政府工作报告深读｜动态调整债务高风险地区名单，地方政府投资能力有望增强

3月5日，国务院总理李强在政府工作报告中提出，稳妥化解地方政府债务风险。坚持在发展中化债、在化债中发展，完善和落实一揽子化债方案，优化考核和管控措施，动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间。按照科学分类、精准置换的原则，做好地方政府隐性债务置换工作。完善政府债务管理制度，坚决遏制违规举债冲动。加快剥离地方融资平台政府融资功能，推动市场化转型和债务风险化解。

坚持在发展中化债、在化债中发展

如何理解政府工作报告中的“在发展中化债、在化债中发展”？

东方金诚研究发展部执行总监冯琳对澎湃新闻分析称，“在发展中化债、在化债中发展”强调要平衡好化债和发展之间的关系，避免过度聚焦化债而导致发展停滞，要在高质量发展中促进债务风险的化解。

冯琳认为，“在发展中化债、在化债中发展”可具体从三方面入手：一是去年11月财政部推出10万亿隐债债务置换方案，可以帮助地方缓解化债压力，腾挪出更多资金、资源用于谋发展；二是地方应积极寻找地区经济发展的新驱动，通过整合资源、产业投资、创新驱动等方式培育新动能，推动传统产业转型升级，走高质量发展道路；三是不断深化财税体制改革，适当加强中央事权，由中央在资金、项目等方面发力，在稳增长方面承担更大责任。

上海交通大学安泰经济与管理学院、中国发展研究院副研究员钟辉勇对澎湃新闻表示，“在发展中化债、在化债中发展”反映了在处理地方政府债务问题时，化解债务风险更加强调通过经济增长、扩大税基、提升财政收入来解决债务问题，而不是简单靠紧缩政策。同时，化债也是为了更好地促进经济发展，债务风险的降低可以获得更大的财政空间，更好促进经济的高质量增长。

中央财经大学教授温来成对澎湃新闻分析称，目前，部分地区地方政府债务问题较为严重，需通过债务置换等方式“以时间换空间”，促进地区经济发展。同时，在社会有效需求不足等情况下，政府可以通过发行政府债券促进经济发展，为下一步偿还政府债务奠定基础。此外，应在债务置换及控制债务的过程中发展经济，化解债务与经济发展起到相互促进的作用。

打开新的投资空间

政府工作报告提到，优化考核和管控措施，动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间。

钟辉勇认为，过去地方债务管理更多关注总量控制，未来可能会更强调结构性调整，如优化债务期限、降低融资成本、调整投向等。同时，动态调整债务高风险地区名单说明对地方债务风险管理采取更精细化、差异化的策略，并不搞“一刀切”。哪些地区停留在债务高风险地区名单会随经济形势、财政收入、债务偿付情况进行动态调整，以避免政府投资的过度紧缩影响地方经济发展。

温来成表示，进入名单的省份无法上新的政府投资项目，这或对地方经济发展产生影响。因此，应根据这些省份的化债情况，及时调整高风险地区名单。

冯琳指出，相关省份在退出化债重点省份后，投融资方面受到的限制将会减轻，这将为地区经济增长注入活力。

本次政府工作报告提到“支持打开新的投资空间”，是否意味着地方投融资限制有所松动？

钟辉勇分析，“支持打开新的投资空间”这一表述传递出重要信号，说明仍然鼓励地方政府投资，但投资结构需要进行调整。中央支持地方政府根据当地比较优势因地制宜，引导资金投向符合国家发展战略的领域，更好推动科技创新和产业创新的融合。

冯琳认为，“打开新的投资空间”意味着在大规模债务置换减轻地方债务压力后，今年地方政府投资能力将相应增强。这是当前全方位提振内需的一个重要发力点。

温来成认为，在目前经济条件下，部分投资项目，如低空经济、人工智能等新领域，需要政府投资并发挥应有的作用。

“科学分类、精准置换”

政府工作报告提到，按照科学分类、精准置换的原则，做好地方政府隐性债务置换工作。如何理解 “科学分类、精准置换”？

钟辉勇认为，“科学分类”主要针对地方隐性债务的界定，这是地方债务风险中风险较高的部分；“精准置换”的关键是确保债务重组过程中降低财政风险、优化债务结构。比如，针对期限错配问题，可以通过置换长周期债务，避免短期偿债压力过大；针对高息负担问题，可以利用低成本政府债务（如专项债）置换高息隐性债务，减少利息支出压力等。

冯琳表示， “科学分类、精准置换”可能是指在推进地方政府债券置换存量隐债的过程中，应当按照隐债的剩余期限、付息压力等进行分类，优先置换高息短期债务，从而优化债务结构，降低利息负担。

温来成分析，部分平台公司欠债种类可能较多，包括城投债、银行贷款、非标债务等。在置换过程中，应优先考虑平台公司过去承担的公益性项目所产生的债务，或是优先置换债务量较大、利率较高的债务，以发挥置换的作用。